1. Понятие этнической региональной автономии
Этническая региональная автономия (далее ЭРА) в рамках данного проекта определяется на основе двух сущностных характеристик (атрибутов) – территориальная автономия и этнический характер конституирования административно-территориальной единицы (далее АТЕ).
Этническая региональная автономия - это такая административно-территориальная единица первого субнационального (регионального) уровня, которая конституируется на этнической основе и в рамках приоритета национального государства обладает достаточно высокой степенью политического самоуправления.
Рисунок 1. Структура концепта этническая региональная автономия
Эмпирические критерии (необходимые условия) и операциональные индикаторы для выявления всей совокупности эмпирических случаев, соответствующих данному определению:
1) Автономия
Территориальная автономия - самостоятельность, самоуправление (self-government, self-rule) АТЕ, но не полная независимость, а ее относительная самостоятельность как части целого – национального государства (nation-state). Содержание и формы территориального самоуправления в современном мире, однако, настолько сильно варьируются, что для определения автономии применительно к ЭРА введены два обязательных критерия:
1.1) Регион должен обладать политической автономией
Операциональный индикатор политической автономии - наличие в регионе собственного законодательного органа власти (легислатуры), избираемого населением автономии и обладающего собственной компетенцией.
Это отличает политическую автономию от административной, которая возникает в результате делегирования исполнительных / административных полномочий на нижестоящие уровни управления (Benedikter, 2009: 11; Wolff, 2010: 10).
1.2) Регион должен быть включен в национальный политический процесс и, будучи частью территории государства, находиться под контролем центральной власти
Операциональный индикатор включенности региона в общенациональный политический процесс – институционализированное представительство ЭРА в национальном парламенте.
Это значит, что нет оснований использовать термин «автономия» для «de-facto states» – фактически самостоятельных политических образований (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Нагорный Карабах, Северный Кипр) или территорий несостоятельных государств (failed states), даже если они формально признаются в качестве автономий. С другой стороны, этому критерию не соответствуют так называемые «ассоциированные государства», которые, фактически, самостоятельны в решении внутренних вопросов и представляют собой нечто среднее между ЭРА и независимыми государствами (американские Гуам, Самоа, новозеландские Острова Кука и многие другие) (Lapidoth, 1997: 54-55).
2) Этнический характер конституирования АТЕ
Этничность понимается в социально-конструктивистском ключе как социальная организация культурных различий, которая является результатом той или иной интерпретации социальной реальности. Соответственно, этничность определяется как социальная категоризация, которая основывается на субъективном представлении об общем происхождении («common descent», «common origin»), независимо от того, на чем основано это представление - на цвете кожи, внешности, языке, религии или иных индикаторах либо их комбинации (Wimmer, 2013: 7; Horowitz, 1985: 17-18; Ghai, 2000: 4). Для определения этнического характера конституирования региональной автономии введены два обязательных критерия:
2.1) Исторически основанием для предоставления региону автономии была этническая идентичность (Anderson, 2016: 18; Ghai and Woodman, 2013: 2).
Операционально это фиксируется в наличии хотя бы одного из двух индикаторов:
- Автономия предоставлена вследствие этнополитического конфликта / движения за самоопределение (а также по поводу языка, религии и т.д.);
- Автономия предоставлена вследствие реализации этнонациональной политики государства.
2.2) Сохранение у автономии этнического основания в настоящее время.
На операциональном уровне это требует наличия хотя бы одного из нескольких индикаторов:
- Нормативное закрепление (признание) этнического характера автономии.
Как правило, это проявляется в официальном признании особого положения так называемой «титульной группы». Она признается как «особая национальность» (distinct nationality) (Ganguly and MacDuff, 2003: 3-4), а данный автономный регион воспринимается как «родина» (homeland) титульной этнической группы (Roeder, 2014: 93); - Этническая идентичность выражается в официальных атрибутах автономии (название – этноним; символика; праздничные / памятные / исторические даты; наименования политических институтов и т.д.);
- Официальное признание языка / специфической религии титульной этнической группы;
- Особые преференции для титульной этнической группы в данном регионе, прежде всего, гарантии доступа к власти (формальные или неформальные квоты при распределении властных позиций по этническому признаку), а также языковые / религиозные преференции.
Признание этнической группы как основания для предоставления региону автономии «делает» ее «титульной этнической группой». Этот термин, хотя и не является официальным, достаточно удачно схватывает этнический характер конституирования автономии, особенно в соотнесении с другим термином – Staatsvolk, «государствообразующей» или «доминирующей в государстве» этнической группой (O’Leary, 2001: 285).
2. Список этнических региональных автономий
Разработанные критерии применяются для исследования автономий первого субнационального (регионального) уровня, а именно к регионам с особым статусом в унитарных государствах и к субъектам федеративных государств.
В унитарных государствах особый статус (асимметричность по сравнению с другими АТЕ того же уровня) рассматривается в литературе как ключевой признак автономии (Henders, 2010: 14; Benedikter, 2009: 9). Автономия в этом смысле оказывается отступлением от идеального типа унитарного государства, что позволяет говорить о реализации принципа федерализма в унитарном государстве. Унитарные государства с автономиями определяются термином «federacies» - федератизм (Elazar, 1994: xvi).
В федеративных государствах – federations, в отличие от federacies, принцип федерализма применяется ко всем регионам – субъектам федерации. Таким образом, федерация как форма государственного устройства такова, что все субъекты федерации по определению соответствуют первому атрибуту (автономия), однако второй атрибут (этнический характер) актуален лишь для особой их разновидности – этнофедераций, где как минимум один из субъектов «намеренно ассоциируется с этнической категорией» (Hale, 2004: 167-168).
На основе разработанных критериев был составлен список всех этнических региональных автономий, которые существуют в настоящее время либо прекратили существование в 2000-е гг. (140 случаев).
При этом учитывалось, что этнические границы - категоризация социально оспариваемая, особенно если она приобретает политическое значение. Нередко акторы ведут борьбу по поводу того, какие именно социальные различия релевантны для очерчивания этнических границ. Поэтому необходимо учитывать, что восприятие неких социальных границ как этнических не всегда конвенционально. Второй источник неоднозначности в интерпретации ЭРА – сложность самого процесса конституирования автономии. Очевидно, что создание автономии диктуется комплексом причин (факторов), и даже если автономный регион имеет этническую специфику, это еще не значит, что именно она была значимым основанием для предоставления ему автономии. В ряде случаев предложенные индикаторы не позволяют однозначно ответить на данный вопрос. Поэтому список этнических автономий разделен на две группы – основной («ядро» - core list) и «дополнительный», который включает «пограничные случаи» (border-line list).
3. Баланс в межэтнических отношениях
Этническая региональная автономия рассматривается как институциональный комплекс, сложная система институционализированных преференций, в которой выделяются два основных и взаимосвязанных между собой измерения: взаимоотношения между региональной автономией и центральной властью (линия «центр – регион – титульная этническая группа»); взаимоотношения внутри региональной автономии (линия «регион – этнические группы»). Соответственно, можно выделить три основные группы акторов: центральные власти, власти автономии и этнические группы. Очевидно, они имеют разные интересы и занимают разные позиции по поводу определения преференций и связанных с ними специальных институциональных установлений. Сущностная идея (смысл) автономии – институционально скоординировать и сбалансировать эти разнообразные интересы и предпочтения.
Концептуально и методологически достижение и поддержание баланса – это не то же самое, что поддержание мира. Баланс – это не отсутствие конфликтов, это ситуация наличия и поддержания обоюдных связывающих обязательств (credible commitments), задающих предсказуемые и устойчивые рамки взаимодействия между акторами. Баланс может иметь и часто имеет конфликтный характер, и он всегда динамичен, контекстуален, требует постоянного обновления (возобновления) во взаимодействиях акторов, предметом которых является статус этнической региональной автономии.
При этом статус понимается не в узко легалистском ключе, то есть не только как объем полномочий ЭРА и «наполнение» преференций, но и как качество их реализации. Динамика взаимодействий вокруг ЭРА обусловлена множеством факторов, в том числе и тем, что меняются констелляции акторов: рушатся, объединяются и создаются новые государства, идут процессы ассимиляции и возникновения новых этнических групп и т.д.
Обладая общими атрибутами (территориальная автономия и этнический характер конституирования), этнические региональные автономии демонстрируют колоссальное разнообразие по самым разным характеристикам. Это, безусловно, оказывает влияние на функционирование этнических региональных автономий. В разных контекстах на повестке дня межнациональных отношений оказываются разные проблемы, существенно различается статус ЭРА, объем и содержание преференциальных политик. Это значит, что для поддержания баланса оказываются востребованными различные механизмы взаимодействия, и констелляции акторов, вовлеченных в эти взаимодействия, будут очень разными.
Рисунок 2. Концептуально-теоретическая схема
4. Параметры сравнения и данные для сравнительных исследований этнических региональных автономий
Сравнительный анализ этнических региональных автономий предполагает включение в исследование разных переменных – тех или иных характеристик ЭРА, принимающих разные значения. Их набор зависит от конкретной задачи сравнительного исследования.
1) общие характеристики страны, в рамках которой функционирует автономия: территория, население, экономические показатели и т.д.;
2) общие характеристики ЭРА: территория, население, история создания, наличие родственного государства (kin-state), экономические показатели в соотнесении со страновыми и т.д.;
3) этническая структура населения страны: индексы фракционализации, поляризации, сегрегации, неравенства и т.д.;
4) этническая структура населения автономии: характеристики доминирующей в стране и титульной в автономии этнических групп, их спецификация, доли в населении страны и автономии и т.д.;
5) политические институты и процессы на страновом уровне, имеющие значение для ЭРА: политический режим, система правления и государственного устройства, характеристики избирательных систем и национальных парламентов, наличие верхней палаты, а также представительство ЭРА в национальных органах власти;
6) политические институты и процессы в этнической региональной автономии: система правления, характеристики избирательных систем и региональных парламентов, наличие верхней палаты, специфика партийной системы и т.д.;
7) степень автономии ЭРА и преференциальные политики в отношении ЭРА и этнических групп, особенно в сфере языковой политики (статус языка титульной группы и иных этнических групп, преподавание языков в школе) и т.д.;
8) уровень конфликтности в отношениях по разным линиям: а) между ЭРА, титульной группой, с одной стороны, и государством, центральным правительством - с другой; б) между этническими группами внутри ЭРА.
Количественные данные по этим параметрам содержатся в базе данных Ethnic Regional Autonomies Database (ERAD), которая включает разнообразную информацию (около 150 переменных) по всем этническим региональным автономиям в формате «автономия – год» за период с 2001 по 2015 гг.
Качественные описания каждой ЭРА представлены в Атласе этнических региональных автономий в виде профайлов, подготовленных для каждой ЭРА по унифицированной структуре.
Результаты исследований (публикации по проекту, отчеты, итоговый экспертно-аналитический доклад) представлены в разделе «Публикации».
Anderson L. (2016) Ethnofederalism and the Management of Ethnic Conflict: Assessing the Alterna-tives // Publius: The Journal of Federalism. № 1.
Benedikter T. (2009) Solving Ethnic Conflict through Self-government: a Short Guide to Autonomy in South Asia and Europe. Bolzano.
Elazar D. (1994) Federal Systems of the World: a Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Harlow.
Ganguly R., MacDuff I. (2003) Ethnic Conflict and Secessionism in South and Southeast Asia: Causes, Dynamics, Solutions. Thousand Oaks.
Ghai Y. (2000) Autonomy and Ethnicity: Negotiating Competing Claims in Multi-Ethnic States. Cambridge.
Ghai Y., Woodman S. (2013) Practising Self-Government: a Comparative Study of Autonomous regions. Cambridge.
Hale H. (2004) Divided We Stand: Institutional Sources of Ethnofederal State Survival and Collapse // World Politics. № 1.
Henders S. (2010) Territoriality, Asymmetry, and Autonomy: Catalonia, Corsica, Hong Kong, and Tibet. New York.
Horowitz D. (1985) Ethnic Groups in Conflict. Berkeley.
Lapidoth R. (1997) Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts. Washington.
O’Leary B. (2001) An Iron Law of Nationalism and Federation? A (Neo-Diceyian) Theory of the Necessity of a Federal Staatsvolk, and of Consociational Rescue // Nations and nationalism. № 3.
Roeder P. (2014) Secessionism, Institutions, and Change // Ethnopolitics. № 1.
Wimmer A. (2013) Ethnic Boundary Making: Institutions, Power, Networks. New York.
Wolff S. (2010) Approaches to Conflict Resolution in Divided Societies // Ethnopolitics Papers. № 5.
