Субнациональный регионализм и
динамика многоуровневой политики
(российские и европейские практики)
Другие проекты:
Аннотация
Проект реализуется в 2019-2021 гг. группой исследователей Пермского федерального исследовательского центра УрО РАН (отдел по исследованию политических институтов и процессов) и Пермского государственного национального исследовательского университета (кафедра политических наук) и при поддержке Российского научного фонда (проект №19-18-00053)
Проект будет реализован в течение 2019-2021 гг
Контакты:
Руководитель проекта: Панов Петр Вячеславович, доктор политических наук, главный научный сотрудник ПФИЦ УрО РАН. E-mail: panov.petr@gmail.com
Проект нацелен на определение масштабов и механизмов влияния разновидностей и моделей субнационального регионализма (в ряду других факторов) на конфигурацию и динамику многоуровневой политики.
Роль государства в современном мире меняется, но не в логике «отмирания», а скорее в логике трансформации взаимоотношений между разными уровнями власти. Многоуровневость управления, прежде имевшая преимущественно иерархическую административную логику, приобретает политическое измерение и трансформируется в многоуровневую политику, в которую все более активно включаются негосударственные акторы. В результате возникает особая конфигурация многоуровневой политики - multi-level governance (MLG).
Одной из основных движущих сил становления и динамики многоуровневой политики является регионализм в его различных проявлениях – наднациональный, субнациональный, транснациональный. В рамках данного проекта фокус сделан на субнациональный регионализм, хотя он будет рассматриваться во взаимосвязи с наднациональным и транснациональным регионализмом.
Ключевая идея проекта состоит в том, что в зависимости от особенностей субнационального регионализма институционализируются различные практики включения регионов в многоуровневый политический процесс и конфигурации многоуровневой политики. В ходе реализации проекта будет впервые проведено систематическое и достаточно масштабное по страновому охвату и впервые включающее Россию сравнительное исследование.
Методология
Основные понятия
Субнациональный регионализм понимается как идеология и возникающее на ее основе движение, которое стремится к политическому конституированию региона, обретению им политической субъектности и включению его в политический процесс.
Регионализм следует рассматривать комплексно и классифицировать по нескольким измерениям: а) по конституирующим основаниям региональной идентичности (исторический, географический, экономический, этнокультурный и др.); б) по политическим целям (реактивные либо проактивные); в) по стратегиям политической мобилизации (умеренные – радикальные); г) по месту в партийно-идеологическом спектре с точки зрения политической позиции по поводу общенациональных проблем (лево-правая шкала); д) по степени внутренней конкуренции в плане оспаривая регионализма (консолидированные – фрагментированные); е) по интенсивности региональной идентичности в контексте идентификационной матрицы и т.д.
Многоуровневая политика - новый модус политических взаимодействий, для которого свойственна не иерархическая система субординации одному центру (государству), характерная для идеально-типической модели nation-state, а плюралистическая, дисперсная активность множества акторов, взаимодействующих на разных и взаимосвязанных между собой уровнях власти.
Базовые конфигурации многоуровневой политики: два измерения
Gary Marks & Liesbet Hooghe. 2003. Unraveling the Central State. But How? Types of Multi-level Governance, American Political Science Review 97(2): 233-243.
Christopher Alcantara, Jörg Broschek & Jen Nelles. 2016. Rethinking Multilevel Governance as an Instance of Multilevel Politics: A Conceptual Strategy. - Territory, Politics, Governance 4(1): 33-51.
К. Алкантара, Й. Брошек и Й. Неллес выделили две базовые конфигурации многоуровневой политики с точки зрения ее инклюзивности: 1) «межправительственные взаимодействия» (intergovernmental relations – IGR) – включение региональных и локальных уровней власти в политическую активность; 2) многоуровневое управление (multi-level governance - MLG), когда происходит включение в этот процесс и негосударственных акторов разного уровня. Другое (преимущественно динамическое) измерение в конфигурациях многоуровневой политики было предложено Г. Марксом и Л. Хуг. Первый тип предполагает достаточно жестко институционализированное (устойчивое) и относительно унифицированное (в разрезе разных АТЕ), то есть выстроенное в единой логике включение акторов в политический процесс. Второй тип, напротив, характеризуется гибкостью и диверсификацией практик включения и взаимодействия акторов, и в кросстерриториальном, и в кросссекторальном разрезе, когда по горизонтали и вертикали складываются разные комбинации участников и разные практики взаимодействия между ними.
Комбинация этих двух измерений задает теоретическую рамку для анализа многоуровневой политики и позволяет фиксировать ее вариативность по разным параметрам: состав акторов – участников взаимодействий, характер и формы взаимодействия, степень формализации и унификации в различных областях политики и т.д. Так, в одних случаях в подготовке и принятии политических решений участвуют только органы государственной власти разного уровня, например, центральное и региональное правительство / губернатор или соответствующие профильные министерства и ведомства. В других случаях в процесс вовлекаются разнообразные негосударственные акторы разного уровня – этнокультурные организации, бизнес-ассоциации, экспертные сообщества и т.д. Создаются такие специальные органы как координационные советы, многосторонние комиссии и тому подобное. В одних случаях набор участников и роль каждого из них, а также правила взаимодействия на каждом этапе политического процесса (инициация политики, подготовка, принятие, исполнение решения, корректировка политического курса) закреплены, формализованы и унифицированы. В других случаях имеет место гибкая динамика, когда распределение функций / полномочий различных акторов, а также возникающих специальных органов происходит в процессе согласования, переговоров и зависит от соотношения их ресурсов и интересов по конкретным вопросам, то есть определяется в процессе взаимодействия и по-разному в различных ситуациях.
Результаты
Проект был нацелен на определение масштабов и механизмов влияния субнационального регионализма (в ряду других факторов) на конфигурацию и динамику многоуровневой политики. Решая задачу разработки теоретико-методологической основы проекта, исследовательский коллектив уделил первоочередное внимание операционализации исследовательской модели. Концептуальный анализ регионализма позволил теоретически связать разные коннотации. Регионализм как интенсивная региональная идентичность является социокультурным основанием и условием возникновения регионализма как движения, хотя и не всегда перерастает в него. Ставшее классическим определение регионализма как движения, которое выдвигает требование территориальной автономии в унитарном государстве, было уточнено, поскольку регионалистские требования касаются не только обретения статуса автономии, но и расширения степени автономии, получения дополнительных полномочий в отдельных сферах политики, увеличения возможностей для участия в принятии решений на национальном уровне (shared-rule), повышения качества реализации автономного статуса (если акторы не удовлетворены тем, как де-факто реализуется статус автономии) и т.д. Поэтому регионализм следует определять более широко: как движение, которое стремится к обретению регионом политической субъектности и включению его в политический процесс.
Третья коннотация - регионализм как модель взаимоотношений между центром и регионом, для которой характерны децентрализация и региональная автономия - представляет собой особую конфигурацию многоуровневой политики, когда регионы уже (в той или иной мере) обладают политической субъектностью. При этом наличная конфигурация многоуровневой политики во многом является продуктом специфических характеристик отдельных стран / регионов / секторов политики, то есть она совсем не обязательно «складывается» под влиянием регионализма. И наоборот, возникновение регионалистского движения не обязательно является следствием «несубъектного» характера отношений между центром и регионами. Однако, если в регионе есть регионалистское движение, для продвижения своих требований регионалисты вступают во взаимодействие с национальным, а порой и с европейским уровнями власти. При этом они стремятся к тому, чтобы, регион был «более субъектным» актором, то есть вел себя более активно и более самостоятельно. Именно на этом базируется ключевой теоретический тезис проекта: независимо от того, удовлетворяются или нет регионалистские требования, деятельность регионалистов изменяет конфигурацию многоуровневой политики, способствует субъектному вовлечению региональных акторов в многоуровневые взаимодействия, правда при условии, что регионалистское движение представляет собой влиятельную политическую силу.
Опираясь на этот тезис, деятельность исследовательского коллектива была нацелена, в первую очередь, на то, чтобы найти показатели, которые характеризуют степень субъектной вовлеченности региональных акторов в многоуровневые взаимодействия. Тщательная работа с первичными источниками позволила определить такие индикаторы, как активность регионов в реализации права законодательной инициативы на национальном уровне и права на обращение в национальные конституционные суды; вовлеченность региональных акторов во взаимодействие с органами Европейского союза, в реализацию проектов Европейской территориальной кооперации, в функционирование еврорегионов и некоторые другие. В результате проделанной работы создана база данных «Субнациональный регионализм и многоуровневая политика (REG-MLG)». Оригинальность и ценность REG-MLG определяется, в первую очередь, тем, что в отличие от существующих баз и наборов данных, которые дают информацию только об институциональных характеристиках регионов, индикаторы REG-MLG позволяют измерить реализацию институциональных возможностей, то есть реальную вовлеченность регионов в многоуровневые взаимодействия. Что касается силы регионализма, она закодирована на основе анализа электоральной статистики и программных документов политических партий, что позволило выделить все значимые регионалистские партий (110 партий в 64 регионах стран Европы), то есть те, которые, во-первых, проявляют электоральную активность в одном (или нескольких) регионах, во-вторых, выдвигают регионалистские требования, в-третьих, получали хотя бы одно место на выборах регионального парламента в 2-х из трех последних электоральных циклах.
В результате серии количественных large-N сравнительных исследований, которые были проведены на основе REG-MLG с использованием различных методов регрессионного анализа, доказано, что сила регионализма позитивно влияет на субъектную вовлеченность региональных акторов в многоуровневую политику. При этом, в зависимости от арены и предмета взаимодействия, в одних случаях под влиянием регионализма возникает конфигурация многоуровневой политики, которая реализуется в формате межправительственных взаимоотношений (IGR), а в других во взаимодействия вовлекаются негосударственные акторы, и конфигурация многоуровневой политики в большей мере соответствует формату multilevel governance (MLG).
Подтверждая в целом основную гипотезу, исследование, тем не менее, убедительно доказывает, что влияние регионализма является не универсальным и всеобъемлющим, а скорее секторальным и связано с другими факторами, причем сила регионализма отнюдь не всегда является главным фактором, а в ряде случаев даже теряет значимость. Это зависит, во-первых, от сферы политики, в которой происходят взаимодействия. В некоторых случаях активность региона жестко детерминирована его ресурсным потенциалом, в других – институциональными возможностями. Однако там, где ресурсы и правила не являются жесткими ограничителями, и на первый план выходят агентские факторы, сила регионализма становится существенным фактором. Во-вторых, степень влияния наднациональных структур. В ряде случаев решающим фактором является политико-административное регулирование со стороны Европейского союза. В-третьих, ключевую роль может иметь страновая специфика, то есть национальные паттерны многоуровневой политики.
Количественный large-N анализ влияния регионализма на многоуровневые взаимодействия в России (на российском сегменте REG-MLG) показал наличие связи между отдельными индикаторами регионализма и активностью регионов по законопроектам и обращениям в суд. Однако эта связь менее значима и устойчива, чем в европейских странах. В отличие от Европы, регионализм в современной России не является «целостным» феноменом. Существуя в латентном виде, он проявляется эпизодически, ситуационно, «пульсируя» в общественно-политическом пространстве.
Опираясь на собранный эмпирический материал, в том числе собранный в ходе полевых исследований, на протяжении 2019-2021 гг. была проведена серия сравнительных исследований (качественные small-N исследования, QCA, case-studies). Они позволили сделать вывод, что, хотя механизмы влияния регионализма на субъектную активность региональных акторов могут быть разными, в европейских странах ключевое значение имеет деятельность регионалистских партий. Поэтому фокус исследований был направлен на определение тех характеристик регионалистских партий, которые влияют на его «силу», а через это и на субъектную вовлеченность региональных акторов в многоуровневую политику. В итоге установлено, что, во-первых, ключевое значение имеют конституирующие основания регионализма и интенсивность региональной идентичности, причем наиболее благоприятный вариант – когда этническая специфика региона дополнена особым географическим положением или / и спецификой исторического развития, во-вторых, умелая легитимация региональной идентичности и регионалистских требований; в-третьих, концентрация этнического меньшинства в данном регионе; в-четвертых, умеренный характер регионалистских требований и компромиссные стратегии регионалистских партий с точки зрения межпартийных взаимодействий.
В России, где регионалистские партии отсутствуют, были проанализированы результаты и судьбы регионалистских проектов, которые были выдвинуты в начале 1990-х гг. (Уральская, Балтийская, Поморская республики, Ингерманландия и т.д.). Они не были реализованы, но в ряде случаев оказали влияние на общественно-политические процессы в регионах страны. Сравнительный анализ показал, что существенное значение на траекторию их развития имел такой фактор, как благоприятная конфигурация акторов (региональные элиты, активисты, интеллектуалы), инициирующих и продвигающих проект. Однако наряду с этим, как и в европейских случаях, принципиально важна легитимация проекта.
 
База данных
База данных «Субнациональный регионализм и многоуровневая политика (REG-MLG)» состоит из нескольких взаимосвязанных между собой сегментов - «секций».
Секция 1 (единица наблюдения – регион) содержит информацию о специфических характеристиках регионов европейских стран, а также показатели, характеризующие регионализм и вовлеченность регионов в многоуровневую политику.
Секция 2 (единица наблюдения – страна) содержит страновые показатели, которые могут быть востребованы для проведения сравнительных исследований как параметры второго уровня или как контрольные переменные.
В Секции 3 (единица наблюдения – регионалистская партия) представлены характеристики регионалистских партий, на основе которых закодированы показатели регионализма в Секции 1.
Отдельный сегмент REG-MLG – Российская Федерация (Секция 4). Единица наблюдения – регион как субъект РФ.
Цитирование
Если вы хотите использовать базу данных REG-MLG или сослаться на нее в своей работе, используйте следующую ссылку:
Панов П.В. База данных «Субнациональный регионализм и многоуровневая политика (REG-MLG)» // Вестник Пермского университета. Политология. 2021. №4. С. 111-120.
 
Публикации
 
 
Проект реализуется при поддержке
Российского научного фонда
http://rscf.ru/
Пермский государственный
национальный исследовательский университет
Россия, г. Пермь
614990, ул. Букирева, 15
http://www.psu.ru/
Пермский научный центр УрО РАН
Россия, г. Пермь
614990, ул. Ленина, 13а
http://www.permsc.ru/
Сеть по исследованию
идентичности
http://identityworld.ru/
Идентичность © 2009 - 2022